早在2020年，国务院就对外明确将数据与土地、技术等生产要素相提并论。随着数字中国建设的不断推进，数据要素资源如何充分激发利用成为整个产业迫切解决的问题。

据人民政协报报道，2022年全国政协经济委员会还曾组织专题调研，中国证监会原主席肖钢当时参与了调研并发现，目前大概有15个政府部门拥有数据管理权限，“九龙治水”的现象较为突出，管理手段不适应，如何实施数据分级分类管理也存在不少问题。不久后，工业和信息化部表示将积极培育数据要素市场，支持北京、上海建设数据交易所。2022年末，“数据二十条”的出台进一步对数据流通交易和数据要素市场发展释放积极信号。

前述通信业资深从业人士告诉记者，海量数据袭来，国家数据局要解决的问题，除了数据监管分散外，还有数据垄断。数据垄断形成是平台经济发展的必然结果。从当前的格局来看，数据垄断主要体现在两方面：一是政府在构建智慧城市时产生的公共数据；一个是企业运营掌握的用户数据。

无独有偶，在此次国家数据局宣布组建之前，中国社会科学院法学研究所研究员周汉华曾撰文《论平台经济反垄断与监管的二元分治》指出，我国缺乏对平台经济二元分治以及数据监管转型的必要认识，有必要以强化数据监管为重点，推动构建我国二元分治的平台经济治理体系。他建议设立国家数据局，与国家反垄断局一道，为二元分治发挥作用提供动力保障。

推动实现数字经济建设“一盘棋”

对于组建国家数据局的意义，姚建明在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，未来，数字经济是国家发展的新引擎。数据是最核心要素，要把数据治理好、管理好。以前各个省都基本成立了大数据管理局，中央层面没有。很多大数据交易所和交易中心，实际上都是从今年刚刚起步或正式运营，很多问题还没解决。国家数据局的职能更明确之后，不仅可以进行基础数据的建设，在数据资源统筹的基础上进行整体规划，将来垂直管理更方便，最终推动数字中国建设。

但最主要的还是在制度建设方面。在姚建明看来，人们都希望数据能做为资产交易，尽管有各种技术能解决一定的问题，但本质上，数据和别的资产不一样，不同的主体用同样的数据，价值也不一样，所以很难定价和确权。

与此同时，没有场景的话数据利用起来也很难。同时，要交易的数据必须和场景结合，再定价，这就要弄清楚在什么样的场景来用。“比如营销大数据，如果直接交易肯定不行，但如果去交易统计回来的趋势、观点等数据，一定程度上还会受限，因此有很多难点。”

这些难点怎么解决？

在姚建明看来，真正实现数据交易的价值，还有一段路要走，各行各业不一样，有些行业数据公共性强一些，有些行业又不见得，同时行业也分环节：上游、中游、下游，生产、销售、采购等等，行业里各环节的通用性也不一样，需要有针对性地进行探讨。这也是未来整个数字中国建设的核心难点问题。

也正因此，姚建明认为，需要给地方和企业、行业一定的自主灵活性。在保障一定灵活性的同时，国家用基本制度解决数据安全、隐私保护等问题。

“建设数字中国就要全国一盘棋，这里面数据如果真的不能打通，不能作为数据资产提供核心价值就很难。”姚建明说。

在实践层面，他进一步建议，什么样的数据是能够交易的、有通用价值的，可以先挖掘，或者在特定主体内试用。姚建明同时谈到技术创新之外的一些创新点：比如交易模式、确权等的创新，相关技术的创新，治理的创新等，都要去探讨。治理创新重点在协调各个主体方面的关系，如数据使用者、拥有者等，才能真正实现数字中国建设一盘棋。

上述通信业资深从业人士则表示：“国家要推动数字经济，是希望形成和房地产等相当的新支柱产业。通过设立统一的主管部门来制定相关政策，对数字经济的发展将产生推动作用，同时也匹配国家战略。”

他告诉记者，未来，国家数据局应该会在数据应用方面出台对数字经济有益的政策，来推动这些数据活起来、用起来，从而产生价值。在这一过程中，三大运营商将率先受益，平台经济企业也会获得更清晰的政策指导，有望从中受益。“有了数据局的统一指导，未来，企业可以合规地干些事情了。”

国家最主要解决的还是在制度建设方面的问题。前述通信业人士提到：“我觉得数据局还是以制定战略和政策为主，引导企业如何用好数据，不会做微观的安排。将数据局划归发改委管理，也能体现出还是以政策指导为主。”在他看来，国家数据局应当处理三个层面的问题：底层为数字基础设施的建设指导、中层是数据融合和监管、上层则是数据应用。